（原标题：打造全国同类地区城乡一体化发展的先行区——朔州市城乡经济社会持续健康发展一体化的探索和实践）

  2011年11月份，农业部批准朔州市成为全国首批、山西首家农村改革试验区，承担城乡经济社会持续健康发展一体化制度建设试验课题。依照国家对改革试验的总体要求，朔州市坚持因地制宜、分类指导、大胆创新、封闭运行、风险可控、分步推进的原则，确立了改革试验的目标：逐步建立完善以煤补农的长效机制，积累资金，增加投入，加快农村基础设施建设，着力改善农民生产生活条件；加大移民并村、撤乡建镇、集中居住实施力度，深入推动扩权强镇工作、不断的提高农村公共服务水平；进一步创新农村金融制度、土地制度、经营制度，全力发展“一村一品、一县一业”，慢慢地加强农业农村的可持续发展能力。到2015年，全市农业规模经营面积达到40%以上，农村劳动力非农就业率达60%，城镇化率达55%以上，农民收入在“十一五”末的基础上实现翻番，城市现代化、农村城镇化和城乡一体化的态势初步形成，发展水平跻身全国同类地区前列。

  朔州市围绕全国农村改革试验区办公室批复的试验方案，紧扣城乡经济社会持续健康发展一体化制度建设这一主题，积极探索，大胆实践，开拓创新，重点在推进城乡空间布局一体化、构建以煤补农的长效机制、创建农村土地经营管理制度三个方面，取得了一定的成效与经验，有关领导和专家给予高度评价。2014年9月时任农业部农村改革试验区办公室主任、政策与法规司司长张红宇来朔州调研时说，朔州市农村改革试验有所为有所不为，不求全方面推进，但求有所突破，农村土地经营管理取得了一些积极的成果和经验。2014年8月农村改革试验区试验成果中期评估专家组组长、南京农业大学经管学院院长周应恒教授在调研平鲁区“一城四镇三十村”和“两个70%”发展规划并参观怀仁县城市建设后，认为朔州市城乡空间布局一体化有大气魄，是大手笔。2016年5月农业部部长韩长赋专程来朔州调研三农工作时指出“朔州地区适合发展草牧业，而且工作基础较好，经过努力能成为农牧交错带结构调整优化的先行区”。

  在推进城乡空间布局一体化方面，围绕优化城乡空间布局这一主线，结合实际，重点规划，不断加大城市建设力度，夯实城乡发展基础。

  朔州市实行城乡建设统一规划，按照中心市、大县城、工业园区、小城镇、新农村“五位一体”的思路，制定了“1555”发展规划,建成容纳50万人的中心城市一座、容纳10万人的卫星城市5个、容纳5000人的中小城镇50个、容纳1000人的中心村500个。各县区结合当地实际分别制定了各具特色的城乡一体化布局规划。朔城区依托市政府所在地的优势，不断的提高城市综合承载力，拉大城市框架，拓展发展空间，全力实施“南延、中改、西拓、北提”主城区发展的策略，改造与建设同步推进，老城与新区同步发展，加快城市扩容提质步伐，提高以城带乡水平，逐步的提升主城区的辐射力、带动力。平鲁区提出了“一城四镇三十个农村新社区”的发展规划和70%的农民进城、70%的土地植树种草发展目标。山阴县加快桑干河源头的湿地保护和盐碱地综合治理开发，规划建设了生态新区，极大地增加了县城的集聚和辐射功能。怀仁县大力推进县改市步伐，按照“一城十镇八园百村”的总体思路，全力发展现代服务业。应县统筹产业布局、园区建设和集镇建设，提出了“一城五镇一百五十个中心村”的发展规划。右玉县按照生态工业、生态农业、生态城镇、生态旅游的思路，提出了“一城一区四镇五十个中心村”的发展规划。

  在规划的引领带动下，全市通过城乡发展规划与市情区情相结合的方法，强化城乡空间布局一体化，收到了明显成效。朔州市区的规划建设面积由2010年的40平方公里达到43.5平方公里，市区人口由2010年的34万人达到37万人；其余五个县区的城区规划建设面积都扩大了15%以上。其中最为突出的怀仁县城区规划建设面积扩大了一倍，县城非流动人口达到了18万人，比2010年增加近3万人，城市化率达到54.5%，比全市高出了2.3个百分点，怀仁县撤县建市已上报中央、省有关部门审批。

  朔州市综合考虑区域资源、环境承载能力、开发强度和发展的潜在能力等因素，结合实情、分类打造，以城带农，整体推进。2012年，他们提出了小集镇、园区建设、新农村、主导产业“四位一体”的思路，强化了城镇的辐射带动作用。规划建设小集镇与新农村，必须依托或第一先考虑在已建成的工业园区、农业园区周边，依据自身优势确定一个主导产业，产城结合，产镇结合，发展一县一业、一村一品，推动了城乡融合发展。全市在县城、重点镇等规划建设了八大工业园区。依托规模产业园区建设，逐步将部分县级行政管理职能、社会管理权限、行政执法职能向小城镇下放，逐步的提升小城镇的自我发展力、吸纳力、带动力。如怀仁县金沙滩镇在原镇基础上新建了一个移民村，把地处偏僻和采煤沉陷区的3个村整体搬入移民新村，新移民进入园区当工人，有住房、有工资、有生活保障，使金沙滩陶瓷工业园区有了充足的劳动力资源，建成了全球最大的日用陶瓷生产基地，金沙滩新村基础设施配套完善被评为改善农村人居环境省级美丽宜居示范村。另外，平鲁区已实现全民15年免费义务教育，实现城乡统一的最低生活保障和农民养老保险，实行了城乡医疗先住院后付费，公共服务水平走在了全省前列。小城镇建设以重点镇、特色镇扩容提质为重点，快速推进了美丽乡村建设，金沙滩镇、凤凰城镇等10个镇已申报创建全国重点镇和省级园林城镇，旧广武、云石堡、凤凰城三个传统村落的保护、修复和旁边的环境整治工作正在进行。山阴县旧广武村已成功入选第三批中国传统村落。山西最美旅游村朔州有6个村庄入选，分别是朔城区青钟村，应县中曹山村，平鲁区西易村，右玉县杀虎口村，怀仁县鲁沟村，山阴县北周庄村。城乡建设的同步发展，促进农民居住由分散向集中转变、村庄向社区转变，推动了资源共享，使小城镇发展的带动能力得到了进一步增强。2015年，在全市人口由171.48万增加到175.4万的情况下，乡村人口总数由92万人下降为89万人，城镇人口比重由46%上升为52.15%。

  朔州的异地移民搬迁涉及矿区占地、地质灾害、沉陷区治理、扶贫移民、库区水源地移民等。多年来，朔州市出台政策，对解决异地移民搬迁提出了明确要求，解决移民搬迁，必须坚持生活居住与生产就业统筹解决的方法。如矿区占地移民，必须一次性解决农民的居住补助与就业问题，农民享受住房补助进城、进镇购房，农民一次性全部转为城镇居民在企业就业。其他移民方式，多数采取新建移民小区的办法，有的与移民住宅小区建设同步规划建设种植园区、养殖园区，以解决移民的就业难题。比较典型的是平鲁区双碾乡，该乡把全村的土地退耕建成了5万亩草场，把旧村庄复垦建设成13个畜牧养殖园区，搬迁移民有的以股份形式成为养殖园区的股东，有的成为养殖园区的固定员工，既达到了不离村的目的，又转换了农民身份，还增加了务工收入。全市乡镇、村总数虽然因种种原因维持不变，但实际已实施移民搬迁村364个、9600户、44561人。

  围绕优化城市、集镇空间布局，加快了城中村、农村社区中心建设的步伐。朔城区按照“整治城中村、强化农村社区、建设中心村、培育生态村、合并小型村、缩减自然村”的总体要求，有步骤地撤销了一批交通闭塞、人口较少、基础条件落后的弱、小、散村庄，在城郊附近建设新兴生态村。南环新农苑就是生态村建设的典范，由于紧邻中心城区，农民既有居所，又有土地，还有市场，成了半农半商的新型农民，缩小了城乡居民的收入差距，保证了农民收入的持续发展。同时，该区按照“整体迁建型、就地治理型、融入集镇型”等不同方式，因地制宜，区别对待，灵活多样地开展了城中心的撤并、整治和建设工作，发挥了城市带动作用。北旺庄、小村、北邢家河等城中村先后成立了农村新型社区，使农村自然融入城市，推进了城乡一体化建设，提升了城市品位，完善了服务功能，走出了一条新型社区的发展模式。

  朔州市抓住煤炭市场十年黄金期的大好时机，在抓好煤炭产业的同时，坚持以工业反哺农业的方针，鼓励支持各县区从当地实际出发，积极探索实践以煤补农的新途径、新方法，采取多项措施支持农业发展，建立以煤补农的长效机制，加快农村发展和农民致富步伐。

  改革试验一启动，朔州市就倡导建立“一矿帮一村”“一矿帮一企”的帮扶机制，积极扶持，使村镇农业、农副产品加工等协同发展。朔城区的东坡煤业、麻家梁煤业、葫芦堂煤业等9家企业结对包村，建成了华源农业文化园、蓝田农场、山西一号、紫金山农业科技园等21个城郊农业示范项目，完成投资8.6亿元。平鲁区则开展“一矿一村”对接机制，采取公司+农户的形式，实施了红山荞麦连片种植、向阳堡乡万亩苗圃等16个建设项目。山阴县按照“一矿帮一村”的模式，通过公益补偿机制，开展了百企千村产业扶贫计划，建立了矿村结对帮扶机制。并明确要求每个煤炭企业至少兴办一项非煤产业，至少扶持一个村的新农村建设，至少办一件不少于50万元的公益事业，结对帮扶企业共投入新农村建设公益事业和特色农业生产建设资金达千万以上，主要用于农村交通、供水、通电、土地整治、荒山整理等基础设施建设和农村教育、文体、卫生、养老等公益设施建设，使农村的生产生活面貌发生了巨大变化。怀仁县实施“以煤助农”机制，全县11家煤炭企业主动包村镇、包项目，累计投入2亿元。通过五年的试验推广，以山阴奶牛、怀仁肉羊为主的畜牧业占据全省半壁江山，成为雁门关生态畜牧业核心区；以红山荞麦、臣丰苦荞、健康燕麦等品牌为代表的杂粮形成了基地化种植、标准化加工、全国市场销售的发展格局。整体上形成了具有朔州特色的绿色农业主导产业。市政府还精选了60家煤、电企业帮扶60个贫困村建设60个农业产业项目，实施产业扶贫，一扶三年，实现双赢。

  此外，平鲁区从2011年开始先行一步，煤炭企业按产量免费为在村居住的低收入农户，每户供暖心煤1吨，全区3万多农户享受到了这一帮扶机制的温暖。

  “以黑换绿”就是用黑色的煤炭换取绿色生态。具体讲就是“挖一吨煤栽一棵树”“一矿治理一山一沟”。这一思路来源于中国第一家内陆大型中外合资企业平朔安太堡露天煤矿的实践，他们在经过“剥离—开采—回填—植树”后，实现了企业经济效益与社会生态效益的双赢。在农村改革试验区实践中，朔州将此思路进行了拓展和延伸。右玉县、平鲁区采取的是向煤炭企业收取资金以修复因采煤破坏的生态环境，右玉县叫生态建设资金，平鲁区叫生态修复资金。他们根据煤炭产量为煤炭生产、加工企业下达绿化造林任务，由企业组织实施或由企业委托当地专业造林队伍实施。山阴县按照“一矿绿化一山”“挖一吨煤栽一棵树”的模式，通过生态补偿机制，促进以煤兴绿、生态利农。先后实施了“两山一河”百万亩生态治理工程，全县绿化面积达到了总面积的1/3，为推进全县农业绿色发展奠定了良好的生态基础。怀仁县“以煤补林”总投资50亿元，实施了50万亩金沙滩生态经济园林区工程。作为朔州市政府所在地的朔城区为打造绿色、现代、宜居的生活工作环境，按照“挖一吨煤栽一棵树”，营林造绿、美化市区的理念，主要实施了神头园区二级路绿化，西山五、六、七期绿化，西山二级路绿化、金沙植物园西二期建设、金沙植物园二期景观提升、东坡园区绿化等项目，让生态文明成为新市区的鲜明形象。

  这一重大举措的实施，从2010年到2015年，全市包括实施京津风沙源治理、三北防护林工程等营造林面积90000多公顷，曾经的雁门关外野人家变成了今天的塞上绿洲。

  充分发挥政府主导作用，通过政策推动，引导煤炭产业积累的资金流向农村，发展新型农业主导产业，用到农民迫切需求解决的项目上。近年来，全市煤炭企业新办农业企业186个，总投资52亿元，涉及农业种植、畜牧养殖、杂粮加工等。

  首先是出台政策，鼓励退出煤炭领域，手持大量资金的煤炭私营业主进入农业领域。先后有100多位煤炭私营业主在农业领域投资30多亿元，实现了转型发展、绿色发展。山阴县原北祖煤矿矿长郭俊由经营煤矿转型为发展农副产品加工，注入资金，接收了古城乳业集团公司，盘活了公司资产，并拓展了饲料加工业务，新建古城农产品加工园区，新上15万吨乳制品生产线头奶牛标准化养殖项目、牛猪尿加工活性水等项目，全面提高龙头企业的辐射带动效应，有力地促进了山阴县奶牛养殖业的持续健康发展，稳定了农民增收基础。目前，奶牛养殖业收入已占到了全县人均纯收入的51%。煤炭企业转型资金的注入，有力地促进了农村经济的转型跨越发展。

  其次，制定土地、税收等优惠政策，鼓励大中型煤炭企业在地下挖煤的同时，在地面兴建农产品生产加工项目，取得了明显的成效。怀仁县累计吸引煤矿私营业主转型羊产业资金4.6亿元。右玉县教场坪能源集团公司投资兴办了苗木产业，玉龙煤业公司大力发展了特种养殖，阳煤元堡煤业与六味斋合作建设1万吨优质肉羊深加工项目，带动1万余名肉羊养殖户户均增收8000多元，与中大科技合作的亚麻籽油深加工项目已投入运营。

  从2011年开始，为了加大工业反哺农业的力度，探索建立以工哺农的长效机制，统筹城乡经济社会协调发展，依照山西省委、省政府《关于进一步加快县域经济发展的若干意见》、国家农业部《农业部关于山西省朔州市等18个农村改革试验区与试验项目的批复》、农业部农村改革试验区领导组办公室《关于朔州市城乡经济社会发展一体化制度建设试验方案的批复》精神，市政府决定设立以煤补农专项资金，煤炭企业按煤炭产量每吨5元的标准提取。每产一吨煤收取5元以补农业建设之不足。资金由地税部门代收，设立专户储存，主要用于农村基础设施建设、社会事业发展、现代农业发展、移民搬迁、农民工廉租房和经济适用房建设以及农民养老、医疗等社会基本保障。从2011年起到2014年，全市共收取煤炭可持续发展基金30.6349亿元。2012年～2015年，朔城区煤炭可持续发展基金共收入1.7852亿元。平鲁区则依托中煤平朔露天煤矿推进新型农村建设，每年出资1亿多元，支持平鲁新型农村社区基础设施建设。

  2011年以来，市发改委在编制市级煤炭可持续发展基金投资计划时，围绕以煤补农，共计安排资金4.779亿元，用于农业、水利、生态建设，以及农村环境整改治理。2011年，安排4项，共计7050万元。其中设施农业建设，安排投资3600万元；农业生态观光设施建设前期费，安排投资1000万元；民福东街贺家河村东段拆迁改造，安排投资2150万元；城中村（小村）“四通一平”改造工程，安排投资300万元。2012年，安排6项，共计11940万元。其中，神头泉水源地保护工程，安排投资1100万元；世纪大道、南环路绿化费，安排投资1000万元；七里河污染治理和文化艺术中心外围景观绿化工程，安排投资880万元；农村街巷硬化全覆盖工程，安排投资8000万元；小村小康村“四通一平”工程，安排投资160万元；标准化养殖小区建设工程，安排投资800万元。2013年，安排1项，共计800万元。养殖园区建设，安排投资800万元。2014年，安排4项，共计28000万元。七里河朔城区段生态环境综合治理工程，安排投资20000万元；生态观光旅游公路建设工程，安排投资5000万元；朔城区西山造林工程，安排投资1000万元；市府东西街、民福街、振华街、平朔南北路绿化工程，安排投资2000万元。

  土地是不可再生的宝贵资源。随着城市建设与经济建设的不断发展，人地矛盾逐步加深。农村土地作为宝贵的稀缺资源，是推进城乡一体化工作最基本的条件，在试验过程中，朔州市围绕提高农村土地经营管理水平，坚持集约、节约、高效的原则，采取有效措施，让土地充分发挥了其应有的作用。

  一是开展了土地承包经营权确权颁证工作。依据二轮承包合同，对农村土地承包经营权进行确权颁证。2012年，全市选择了6个村庄开展试点工作。2013年，平鲁区阻虎乡被农业部确定为第二批农村土地承包经营权确权登记试点，展开了工作。2014年全市又在6个县区分别选择一个乡镇为试点开展工作，实现了全面开花。朔城区通过“航拍+地面实测”，确认农户土地承包面积和空间位置，开展了农村承包土地信息化管理的模式。平鲁区借助农业部确定的试点优势，以点带面，整体推进，工作推进顺利。山阴县以建立土地资源台账为出发点，分别对农户承包土地、集体预留机动地以及闲置土地进行摸底登记，严格按照“四议两公开”工作法，确权到户、颁发经营权证。右玉县2014年在杀虎口旅游区的9个村开展确权试点，2015年全面铺开。由于试点带动作用明显，当国家在2014年明确了对农村土地承包经营权进行确权颁证的任务和要求时，朔州市已经积累了一定经验，对照新要求制定工作方案，及时下达了确权颁证的时间表、路线个村庄完成了确权颁证工作，完成了342.5万亩的确权任务，占耕地总面积的62.5%。

  二是开展了农村集体土地所有权的确权登记发证工作。2012年确定试点，当年完成了7606宗、927907.8公顷的地籍调查。之后，试点推进，全市完成了7480宗、903598.96公顷的确权登记发证，分别占总宗地数的97.38%和总面积的97.49%。

  三是推进了农村集体建设用地使用权和农村宅基地使用权的确权登记工作。从2013年开始，稳步推进，到2015年底，农村集体建设用地使用权登记完成92.6%，农村宅基地使用权登记完成90.84%。

  土地流转是实现农业规模化、集约化、现代化发展的基础。朔州市在加快农村土地承包经营权流转过程中，一是建立健全了农村土地流转规范管理机制和工作规程，积极引导农民以多种形式流转土地承包经营权。全市根据当地农村经济发展水平、非农产业发展程度、农村劳动力转移和社会保障状况，分类指导，有序推进，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作、委托经营等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。二是推动农业经营体制创新，在各县区和重点乡镇建立土地流转服务中心和仲裁机构，完善土地流转信息、政策咨询、合同鉴证等服务，健全农村土地承包经营权证管理制度、流转监管制度、收益分配制度，保障土地流转双方的合法权益，推动土地流转有序。三是促进合作社、种殖养殖大户、家庭农场、公司企业等农业新经济体的流转，拓宽了农村土地承包经营权流转渠道。

  朔城区鼓励引导农户累计流转土地84800多亩，全区百亩以上规模产业园区达到156个，有力推动了农业产业化的快速发展。平鲁区以退耕、转租、入股和集中流转的模式推进农村土地流转,流转面积扩大到2015年的21万多亩。山阴县从2011年开始，财政拿出6000多万元，设立山阴县农村土地承包经营权流转专项扶持资金，专门用于农村土地承包经营权流转工作和扶持土地规模化经营项目。对流转土地经营大户，贷款金额100万元以上，除给予上述补助外，县财政再给予贴息3%。

  各县区根据当地农业资源和农业生产实际，开展多种形式的土地规模经营，达到了农业增效、农民增收的目的。通过推行企业规模经营模式，实行公司化运作，企业化管理、规模化经营，促进了农业发展方式转变，推动了现代特色农业的发展。山阴县、应县抓住经济转型发展的机遇，全力发展设施农业，因地制宜、因势利导，充分发挥了多元化优势。山阴县按照“区域性布局、规模化发展、综合性配套”的工作思路，率先在全市制定了设施农业贴息办法，县财政出资2200多万元，对连片发展30座以上的日光温室群，县财政扶持，拱形和移动等不同投资标准的大棚分别给予10000元、6000元、1000元的补贴，这些优惠政策有力地促进了土地流转，催生了一批设施蔬菜示范区、川区九乡镇养殖小区、万亩玉米基地等具有地域特色的农业板块经济。应县县委、县政府出台了《关于加强新型农民合作组织建设的若干意见》，全县副科级以上干部每人包扶一个合作社，一包三年不变，确立包扶目标、细化包扶任务并严格考核。按照“加快培育一批、积极改造一批、努力规范一批、着力提升一批”的思路，因势利导探索发展了政府扶持型、支部协会型、能人引领型、产销对接型、企业带动型、跨区域联合型等多种模式的农民专业合作社，培育了一批规模大、服务强、产品优、管理好的标准化示范社。应县共发展农民专业合作社发展到2102个，出资额3.9亿元，其中国家级示范社9个，省级示范社19个,位居朔州第一。

  4.实施城乡建设用地增减挂钩试点，加大土地开发整理和工矿废弃地复垦，并推行了“以租代征”新模式

  推进用地新机制，贯彻落实城乡建设用地增减挂钩政策，积极向国家申请增减挂钩周转指标，确保了城乡建设用地。平鲁双碾乡被列为全省城乡建设用地增减挂钩试点，造地583.65亩。省国土厅共下达朔州市周转指标5500亩，已复垦5636亩，复垦区验收2410亩，建新区批准4926亩。

  “十二五”期间，全市共造地10万亩，确保了全市耕地保有量不得少于548.28万亩，基本农田保护面积不得少于472.35万亩。

  开展了工矿废弃地试点工作，进一步盘活生产用地需求，以复垦矿区土地的方式实现采矿用地供应。2012年，平鲁区规划出台了《平鲁区工矿废弃用地专项规划》，通过复垦废弃工矿用地，极大地缓解了建设用地需求。《平鲁区矿业存量土地整合利用实施方案》已经省国土厅批复，批准平鲁区兼并重组后保留的24座煤矿新增建设用地1800亩。

  2011年，山西省政府与国土资源部签订“部省”协议，中煤平朔三大露天矿矿区采掘用地全部纳入试点范围，共约14万亩。用地采取一次批复、分期实施、分批供地、到期归还的方式进行供地，以临时用地方式实现采矿用地供应。2011年，省国土厅批准临时采矿用地4348亩，2012年批准7670亩，2013年批准11505亩，2014、2015年度露天采矿临时用地计划1.67万亩正在组卷上报。

  (原标题：打造全国同类地区城乡一体化发展的先行区——朔州市城乡经济社会持续健康发展一体化的探索和实践)